EL PODER EJECUTIVO INFORME SOBRE LA RECIENTE RENOVACION AUTOMATICA DEL CONVENIO CELEBRADO EN EL AÑO 2003 ENTRE LOTERIA NACIONAL SOCIEDAD DEL ESTADO Y

Y EL INSTITUTO DE JUEGOS DE APUESTAS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.

PROYECTO DE RESOLUCIÓN
Autores:CAMPOS, ANTONIO RUBEN - PRESMAN, CLAUDIO

Artículo 1°.- La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires solicita al Poder Ejecutivo de la Ciudad, que a través de los organismos correspondientes en un plazo de 30 (treinta) días de recibido el presente, en cumplimiento con lo dispuesto en el inciso 3 del Articulo 83º y en el inciso 4 del Artículo 105º de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, informe sobre los siguientes puntos relacionados con la reciente renovación automática del Convenio celebrado en el año 2003 entre Lotería Nacional Sociedad del Estado y el Instituto de Juegos de apuestas de la Ciudad autónoma de Buenos Aires:

a) Informe si el Poder Ejecutivo ha cumplido el mandato expreso, permanente e irrenunciable del pueblo de la ciudad, para agotar las instancias políticas y judiciales con el objeto de reclamar la autonomía en la regulación, administración y explotación de los juegos de azar.-

b) Explique los motivos por los cuales la Ciudad permitió que se prorrogara automáticamente el Convenio de Juego mencionado anteriormente, celebrado con Lotería Nacional en el año 2003, y que establecía prórrogas automáticas cada cuatro años.-

c) Indique si existieron y/o actualmente se han entablado negociaciones respecto a la posibilidad de modificar los porcentajes que percibe la ciudad por el reparto de los fondos que genera la actividad del juego.- Efectúe el detalle de las mismas y de su resultado.- En caso negativo, de no haber iniciado negociación alguna, justifique las causas por las cuales no se ha defendido el patrimonio de la ciudad.-

d) Informe si actualmente se analiza la redacción de una addenda al convenio -que se ha prorrogado de forma automática ante el silencio de la ciudad-, para actualizar las sumas percibidas.-

e) Explique si se ha cumplido la cláusula sexta de fiscalización on-line, con la instalación de de una terminal que posibilite el acceso on-line a la totalidad de la información relativa a las explotaciones de juego.- En caso negativo, informe las causas.- Detalle los mecanismos de fiscalización del monto de las apuestas mensuales, y de que forma se calculan las utilidades.- Detalle el monto anual de apuestas, las utilidades generales por jurisdicción y los montos percibidos por los concesionarios.- Informe de forma detallada como la ciudad controla que los montos ingresados sean los correctos.-

f) Indique si los concesionarios del juego tributan Ingresos Brutos de acuerdo a la Ley Tarifaria, indicando las sumas ingresadas anualmente por dicho concepto por cada concesionario.- De existir deudas detalle las mismas y los procedimientos judiciales que existen al respecto.- Indique si existen acciones legales entre las partes por cuestiones tributarias.-

g) Explique cuales fueron las ampliaciones de superficie que se llevaron adelante en las diferentes salas de juego desde la firma del Convenio Ley 1.182, si las mismas fueron autorizadas por la autoridad competente, y en su caso si se han sustanciado expedientes en relación al cumplimiento de normas del Código de edificación.-

h) Indique la normativa que autorizó las ampliación del numero de máquinas denominadas "tragamonedas".- Indique los beneficiarios de las ampliaciones.-

i) Informe si Lotería ha cumplido con el pago de utilidades de acuerdo a la Cláusula quinta del convenio Ley 1.182, detallando los montos percibidos hasta la fecha con detalle mensual.-

j) Informe si existió un dictamen del directorio del Instituto de Juegos de la Ciudad, que permitió que los representantes de la Comisión de Enlace determinaran la conveniencia de la renovación automática del convenio.- De ser positiva la respuesta, se solicita el detalle del mismo.-

k) Informe si de acuerdo a la Cláusula tercera punto cuatro de la Ley 1.182 se han acordado las competencias relacionadas con el Poder de Policía, detallando las asignadas a cada jurisdicción y las concurrentes.-

l) Indique los montos percibidos anualmente desde la firma del Convenio, como así también efectúe un detalle respecto al destino de los mismos.-

m) Razones por las cuales se ha decidido que Lotería Nacional mantenga la exclusividad en la explotación, comercialización y fiscalización de los juegos de azar, destreza y apuestas mutuas que ésta viene desarrollando en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires.-

n) Cuáles son las políticas implementadas, sea en el pasado o en ejecución en la actualidad, que se encuadran en el ejercicio de las funciones del Instituto establecidas en los incisos d); g); k) y m) del artículo 17 de la Ley 538?

o) Cuáles fueron las acciones que se han llevado a cabo desde la entrada en funciones del primer directorio del Instituto, el 28/11/2002, a efectos de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 538, en particular con relación a los efectos de la aplicación de la Resolución 84/02 de Lotería Nacional S.E.?

p) Qué acciones se han desarrollado para garantizar el cumplimiento del artículo 28 de la Ley 538, en particular en relación con la ampliación de la duración de la concesión del Hipódromo Argentino a HAPSA, aprobada por Decreto Nº 1851/07 del P.E.N.?

q) Cuál es el grado de cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 29 de la Ley 538, en cuanto a las tareas de revisión de “las concesiones, autorizaciones, convenios y demás actos administrativos, emanados de Lotería Nacional S.E. con efectos dentro del territorio de la Ciudad”, que corresponde realizar al Poder Ejecutivo a través del Instituto?

r) Cuáles fueron las acciones ejecutadas para “lograr el cierre de la sala de juegos conocida como Casino que funciona en el Puerto de la ciudad”, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 538?

s) Cuáles son a criterio del Instituto las normas locales, y cuáles las competencias “atribuidas (SIC)” a autoridades federales y de qué normas devienen, tal como lo indica el Apartado 4 de la Cláusula Tercera del Convenio suscripto el 30/10/2003 entre “EL INSTITUTO” y “LOTERÍA”?

t) Cuáles han sido las acciones emprendidas y los resultados obtenidos para lograr el cumplimiento de la Cláusula Cuarta del Convenio, cuando se establece que “(La ampliación de las concesiones o explotaciones existentes) en ningún caso podrá extenderse fuera de las ubicaciones actuales ni cambiar el objeto ni los usos permitidos de las mismas”, en particular respecto del Hipódromo Argentino, cuando luego de la firma se modificó del objeto de la concesión al aprobarse por Decreto N° 1155/03 (publicado al día siguiente de la entrada en vigencia del convenio) la explotación de máquinas tragamonedas, convirtiéndose ésta última en la unidad de negocios principal?

u) Cómo interpreta el Instituto el grado de ajuste al marco jurídico vigente en la Ciudad que reviste la facultad exclusiva de Lotería Nacional de ampliar las concesiones existentes, contemplada en la Cláusula Cuarta del Convenio, en particular respecto de la vigencia de los artículos 28; 29 y 30 de la Ley 538?

Artículo 2º: Comuníquese, etc.

Fundamentos

Sr. Presidente:

En nuestra ciudad, se incrementan día a día los denominados "juegos de Azar".- En nuestro país, desde la apertura de las primeras salas de bingos y particularmente en la Ciudad de Buenos Aires desde la llegada del casino flotante y las salas del Hipódromo de Palermo, el juego -que funciona prácticamente las 24 horas del día durante todo el año- y la ludopatía crecieron de forma exponencial.-

En el mes de Julio de 2011, ante la falta de manifestación de voluntad en contrario de la prórroga por parte de la ciudad de Buenos Aires, de forma indirecta se ha prorrogado por cuatro años el Convenio Celebrado por la Ciudad y Lotería Nacional.-

Sin duda alguna, el Convenio Celebrado por la ciudad en el año 2003 durante el gobierno de Anibal Ibarra, luego prorrogado por el Gobierno de Jorge Telerman, y ahora prorrogado por el Ingeniero Macri, es contrario no solo a los intereses de la ciudad de Buenos Aires, sino que es una violación flagrante de la Constitución de la Ciudad y las Leyes 538 y 916.-

Las autoridades tienen un mandato expreso, permanente e irrenunciable del pueblo de la ciudad, para agotar las instancias políticas y judiciales con el objeto de reclamar la autonomía en la regulación, administración y explotación de los juegos de azar, y hasta aquí, parecería que nadie ha cumplido, privando a la Ciudad de Buenos Aires, de incrementar la recaudación respecto a la actividad del juego en varios cientos de millones de pesos.-

El tema de la regulación de los juegos de azar en la Ciudad es un aspecto fundamental de la vida institucional de la Ciudad; esto es, el alcance del régimen autónomo de gobierno, que aún no han sido resueltos. Uno más.
En efecto, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en su artículo 50, dispone que “La Ciudad regula, administra y explota los juegos de azar, destreza y apuestas mutuas, no siendo admitida la privatización o concesión salvo en lo que se refiera a agencias de distribución y expendio. Su producido es destinado a la asistencia y al desarrollo social.”.
En primer lugar cabría preguntarse si el pueblo de la ciudad de Buenos Aires, representado políticamente en particular en 1996 a través de los convencionales que debatieron y aprobaron la norma madre local, fue tomado por tonto o ignorante por quienes expresaron y expresan la opinión de partidos políticos que, aún habiendo votado afirmativamente dicho artículo constitucional, han priorizado luego la realización de buenos negocios de los empresarios del juego por sobre la defensa de la autonomía de la Ciudad.
A fin de comprender aún mejor esta sinrazón, es necesario citar cada uno de los pasos que se han dado en materia de regulación del juego en la ciudad.
El 16 de enero de 2001 entró en vigencia la Ley 538, que es la norma que reglamenta las disposiciones del artículo constitucional ya citado. Así, el artículo 9° de la ley prohíbe la instalación y funcionamiento de casinos de propiedad privada o concesionados a empresas privadas. Se prohíbe también la instalación y funcionamiento de una mayor cantidad de salas de bingo que las existentes (Art. 28).
La Ley contiene también dos artículos que son de vigencia transitoria, aunque no tengan mencionado un determinado límite temporal de vigencia. A través del artículo 29 se indica al Poder Ejecutivo que debe revisar la totalidad de las concesiones, autorizaciones, convenios “y demás actos administrativos emanados de Lotería Nacional SE con efectos dentro del territorio de la ciudad.”. Por su parte, el artículo 30 establece que “El Poder Ejecutivo debe realizar todas las acciones correspondientes para lograr el cierre de la sala de juegos conocida como Casino que funciona en el Puerto de la ciudad en cumplimiento de la presente ley, y garantizar el ejercicio en plenitud de los derechos autonómicos.”.
También, la Ley 538, en su artículo 17, asigna funciones a una autoridad de aplicación a través de la cual la Ciudad deberá aplicar las disposiciones constitucionales y las aprobadas por la Ley 538. Entre estas funciones se destacan:
“- Establece un régimen de contralor de todas las actividades regidas por esta ley (inc. d)
- Regula todo lo atinente a las promociones y publicidades de los juegos de apuesta en el ámbito de la Ciudad (inc. g)
- Denuncia ante la justicia competente las transgresiones a la legislación vigente (inc. j)
- Fija el período de funcionamiento de las salas de juego y agencia de apuestas, los horarios y el precio de sus entradas, así como también los horarios de trabajo (inc. k)
- Ejerce el poder de policía en materia de los juegos de apuestas (inc. m).”

El 28/11/2002 entró en vigencia la Ley 916 a través de la cual se creó orgánicamente esa autoridad de aplicación: el Instituto de Juegos de Apuestas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; ente descentralizado que tiene a su cargo la organización, administración, reglamentación, explotación, recaudación y control de todos los juegos de apuestas y de azar.
Mientras tanto, Lotería Nacional SE actuaba ignorando la existencia de la constitución de la ciudad, de la Ley 538 y del Instituto. Por Resolución N° 84/02 autorizaba la instalación de un nuevo Casino, el "Princess", en la dársena sur del Puerto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires junto al ya existente Estrella de la Fortuna.
Además, a través de la Resolución N° 99/02 autorizaba a HAPSA, la concesionaria del Hipódromo Argentino, a instalar máquinas tragamonedas. Un acto administrativo que, por otra parte, es nulo hasta su ratificación dispuesta por Decreto N° 1155/03, publicado el 2/12/03.
Como se puede observar, no sólo no se cumplieron las disposiciones restrictivas de la Ley 538, en el caso del Casino “lograr el cierre”, en el caso del Hipódromo no permitir la extensión de la concesión, sino que en ambos casos se modificaron las concesiones otorgadas por Lotería Nacional SE, ampliando sus objetos.
El 30 de octubre de 2003 el Instituto firmó un convenio con Lotería Nacional SE a fin de distribuir los recursos generados por las utilidades de las concesiones y, también, de distribuir ciertas competencias, criterio este último que de ninguna manera compartimos. Este convenio fue aprobado por la Legislatura a través de la Ley 1182, el 1/12/2003.
Sin perjuicio de que consideramos que los contenidos de algunas cláusulas son claramente contrarios a la autonomía de la ciudad y a la posibilidad de ejercer el poder de policía para controlar el cumplimiento de las normas locales, hay otros respecto de los cuales Lotería Nacional ha incumplido lo suscripto.
El caso más emblemático de lo que afirmamos es el de las máquinas electrónicas de juegos de resolución inmediata (tragamonedas), para los cuales la Cláusula Cuarta del Convenio dispone que:
“1.- LOTERIA no autorizará ni admitirá la instalación y/o funcionamiento de nuevas salas de bingo ni casinos, ni salas de máquinas tragamonedas distintos de las ahora existentes, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ni en lugares cuya ubicación territorial implique acceso directo desde la misma, que no sean las autorizadas con anterioridad a la celebración del presente. La ampliación de las concesiones o explotaciones existentes queda reservada a LOTERIA y en ningún caso podrá extenderse fuera de las ubicaciones actuales ni cambiar el objeto ni los usos permitidos de las mismas. Asimismo, dejará sin efecto las autorizaciones para el funcionamiento de máquinas electrónicas de resolución inmediata otorgadas a las Salas de Bingo y Agencias Hípicas.
2.- EL INSTITUTO mantendrá las prohibiciones establecidas en el artículo 10 de la Ley 538. No autorizará la instalación de nuevas salas de máquinas tragamonedas ni nuevas salas de casino o bingo.”
Está claro que Lotería argumentará que la disposición del último párrafo se circunscribe a Agencias Hípicas y no al Hipódromo, pero está claro que el espíritu de la cláusula es restrictivo en cuanto a “congelar” la situación existente para ambas partes al momento de la suscripción del convenio. Es decir, ni Lotería puede “cambiar el objeto ni los usos permitidos”, ni el Instituto puede autorizar salas de bingo ni de máquinas tragamonedas.
En primer lugar, es necesario advertir que el convenio no incluye como “objeto de la concesión” del Hipódromo Argentino a la explotación de máquinas electrónicas de resolución inmediata. Sólo cita la Resolución N° 99/02 como antecedente de uno de los juegos autorizados por Lotería, incluyéndola en el Anexo A del convenio.
Justamente por eso es que la firma del Decreto N° 1155/2003 se demoró hasta la publicación del Decreto N° 2352/GCBA/03 que promulgó la Ley 1182 por la que se ratificó el convenio; porque además de la aprobación del convenio por el gobierno nacional (Art. 1°), se aprovechó tal decreto para ratificar la autorización de la explotación de máquinas tragamonedas (Art. 3°), que ya había otorgada Lotería modificando, sin competencia para hacerlo, el objeto de la concesión del Hipódromo. Es decir, se regularizó el cambio del objeto de la concesión. ¿Por qué sino un decreto, cuando las autorizaciones de los juegos las da Lotería Nacional por resolución de su directorio?
Para que quede más claro, el decreto, sin decirlo expresamente, modifica el objeto de la concesión A POSTERIORI DE LA FIRMA DEL CONVENIO.
Pero además, la modificación de la que hablamos se profundizó. Por lo que conocemos, Lotería Nacional autorizó la ampliación del parque de máquinas por Resolución N° 30/04, mientras que por Resolución N° 31/07 “intimó (SIC)” a HAPSA a incrementar aún más el parque de máquinas “atento a las necesidades del mercado lúdico”. Esta última resolución (de intimación, recordemos) derivó, a pedido del concesionario, en la aprobación del Decreto N° 1851/2007 que prorrogó por 15 años la vigencia de la concesión (contados a partir de 2017).
No tenemos duda alguna acerca de que el incremento sustancial de máquinas tragamonedas, en conjunto con la prórroga otorgada, constituyen una modificación sustantiva del objeto de la concesión.
Es decir; y reiteramos, sin perjuicio de considerar al convenio claramente violatorio de la constitución y de la Ley 538, al momento de su suscripción HAPSA explotaba una cantidad autorizada de máquinas tragamonedas que le permitían asistir financieramente a su unidad de negocio primaria, el turf. A partir de estas nuevas condiciones aprobadas en 2003, 2004 y 2007, su unidad de negocio principal son las máquinas tragamonedas.
Pero, si aún pudiera quedar alguna duda, qué mejor que citar algunas partes de los fundamentos del Decreto N° 1851/2007:

“Que a pesar de haber abierto distintas agencias receptoras de apuestas hípicas las recaudaciones decrecieron, alterando sustancialmente la ecuación económica financiera del contrato de concesión oportunamente celebrado.
Que dichas circunstancias, sobrevinientes a la firma del contrato de concesión del Hipódromo Argentino de Palermo motivaron que, LOTERIA NACIONAL S.E., en su carácter de ente rector y administrador de la actividad lúdica en el ámbito de la Capital Federal (SIC), dictara la Resolución L.N.S.E. Nº 99/02 por la cual se autorizó al concesionario, "HIPODROMO ARGENTINO DE PALERMO S.A.", a la instalación y explotación de Máquinas Electrónicas de Juegos de Azar.
Que la citada medida tuvo por objeto atenuar el desequilibrio producido por la crisis generalizada que afectaba a la actividad turfística en la República Argentina, y a sostener la misma ya que, parte de lo recaudado se destina a incrementar los premios hípicos.
Que resulta ampliamente cuantificable el éxito obtenido, tanto en montos de recaudación como en asistencia de público apostador, por las Máquinas Electrónicas cuya instalación y explotación, oportunamente, se le autorizara a la firma "HIPODROMO ARGENTINO DE PALERMO S.A.".
Que de lo expuesto precedentemente surge que, dicho emprendimiento lúdico, constituye un elemento generador de recursos propios (…)
Que, a lo manifestado precedentemente, resulta necesario agregar que, el emprendimiento autorizado, generó un importante número de genuinos puestos de trabajo.
Que de las propias características de la actividad se desprende que, las explotaciones lúdicas deben efectuarse conforme los gustos del público apostador, que resultan mutables.
Que en consecuencia resulta oportuno actuar de acuerdo con las necesidades existentes.”

Por su parte, y en cuanto a la existencia o no de voluntad por parte del gobierno nacional de dar cumplimiento a los compromisos asumidos, de la lectura del siguiente considerando del Decreto N° 1155/03 surge con claridad que sabía de antemano que no cumpliría con ese “congelamiento” de la situación a la fecha de firma; no hay otra manera posible de interpretar el subrayado:
“Que ese estado de situación (el desacuerdo entre nación y ciudad) generó una gran incertidumbre e inseguridad jurídica, cuya consecuencia inmediata ha sido un desaprovechamiento de los recursos potenciales que podrían obtenerse como fruto de una explotación adecuada y armónica de los juegos de azar, resintiéndose, de este modo, la recaudación y paralizándose virtualmente nuevas inversiones, con lo cual se impide generar nuevas fuentes de trabajo y nuevos recursos para atender a beneficencia y asistencia social.”

Sr. Presidente, es claro que una de las principales prioridades de los órganos del estado de la Ciudad es la de hacer valer la autonomía y tender más temprano que tarde a un ejercicio pleno de las competencias que a cada uno de ellos le correspondan tal como lo hace cualquier provincia argentina. Debemos actuar con firmeza para que terminen las interpretaciones aventuradas del texto de la ley 24.588 y que, entonces, las restricciones temporarias a la autonomía se circunscriban a las que expresamente allí se establecen. Para ello se debe tener presente siempre tres cuestiones fundamentales:
- El artículo 121 de la Constitución Nacional establece que el poder originario lo conservan las provincias, siendo que el que ejerce el gobierno federal es sólo el delegado por la propia constitución. Es decir, la nación puede ejercer sólo las competencias que expresamente la constitución le asigna al gobierno federal, el resto corresponde a las provincias argentinas y la Ciudad de Buenos Aires.
- Además de las facultades delegadas por la constitución en el gobierno federal (“Autoridades de la Nación”-Título Primero-Gobierno Federal), los gobiernos de provincia sólo están limitados por los artículos 126 y 127 de la CN. No más.
- El artículo 129 de la CNA, cuando establece que “Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación”, no limita en absoluto la autonomía de la Ciudad, sino que, por el contrario, al circunscribir el alcance temporal de la norma a sólo mientras la ciudad sea capital de la Nación, está indicando cuán recortado es su objeto: garantizar al gobierno federal, exclusivamente, las condiciones que requiere el ejercicio de sus competencias constitucionales, impidiendo cualquier circunstancia que pueda obstaculizar dicho ejercicio por el hecho de que el gobierno tenga su asiento en el territorio de la Ciudad.

¿En cuál de todas las atribuciones del artículo 99 de la CN se inscribirá según el gobierno nacional la autoadjudicada competencia de regular el juego en la ciudad?

Pero además de todo lo expuesto, luego de ocho años de vigencia del convenio, queda claro que la distribución de los recursos que deben ser asignados a las distintas áreas oficiales, y que devienen de las ganancias de las empresas concesionarias, es altamente desfavorable para la Ciudad. Ni siquiera se tiene la posibilidad de auditar con precisión desde el Instituto del Juego de la Ciudad cuál es la verdadera recaudación de las concesiones de los Casinos y del Hipódromo, pero aún con la dudosa información proporcionada se puede inferir que el monto que viene percibiendo la Ciudad debería verse, al menos, triplicado.

Esto último nos lleva a afirmar que el convenio hoy vigente no solamente es inconstitucional porque viola las disposiciones del artículo 50 de la CCABA, sino que además es una mera pantalla formal para un negocio del que sólo ganan determinados empresarios, mientras se perjudica el sector más vulnerable del pueblo de la ciudad al no contar el estado con los recursos que deberían destinarse a financiar políticas de desarrollo social. Por esto es que planteamos con firmeza que la Legislatura, en rigor cada uno de los legisladores, no pueden ser cómplices de mantener la vigencia de semejante “convenio”.

Es por lo expuesto, que propiciamos y solicitamos nos acompañen en la aprobación del presente proyecto.-